Україна за крок від початку переговорів про вступ до Європейського Союзу.
Ми вступаємо в процес трансформації в усіх сферах економіки, законодавства, ринків і відносин. Адже неможливо розраховувати бути частиною великої спільноти країн і продовжувати жити за своїми правилами, минаючи усталені норми ЄС.
Земельне законодавство та концепції ринку землі повинні бути гармонізовані із загальноприйнятими європейськими нормами. Зокрема, зміни в аграрному секторі мають вирішальне значення для економічного відновлення та подальшого сталого розвитку України.
Кожна держава-член ЄС встановлює власні фільтри, правила та обмеження для конкретних ситуацій земельних відносин. Водночас Суд Європейського Союзу виступає гарантом для всіх країн ЄС поважати свої кордони та запобігати надто жорстким нормам.
Спробуємо проаналізувати, які моделі ринку землі існують у різних країнах ЄС. Який зараз стан ринку землі в Україні? Але які можливості дає країні, фермерам і землевласникам завершення земельної реформи?
Обмеження купівлі та оренди
У рамках проекту USAID Agriculture Program з надання аналітичної підтримки для адаптації українського законодавства в аграрному секторі до європейського законодавства Civitta та EasyBusiness було проаналізувано нормативно-правову базу 12 країн ЄС в аграрному секторі, досвід, земельні відносини.
Для аналізу були обрані країни Західної Європи (Нідерланди, Бельгія, Ірландія, Іспанія, Франція) та країни Центральної та Східної Європи (Литва, Польща, Румунія, Словаччина, Угорщина, Хорватія, Чехія). Відбір цих країн базувався на принципі актуальності їхнього досвіду для України.
В усіх цих країнах існує відкритий ринок землі сільськогосподарського призначення (без заборони/мораторію на передачу такої землі), але ступінь регуляторної лібералізації значно відрізняється, особливо якщо порівнювати країни Західної та Східної Європи.
Крім того, серед країн Центральної та Східної Європи свої ринки землі відкрили Чехія та Словаччина. Франція, навпаки, має один із найбільш регульованих ринків землі в ЄС. Але в більшості випадків суворе регулювання земельних ринків можна знайти в нових країнах-членах ЄС.
Найбільше обмежень в Угорщині
У кількох проаналізованих країнах до покупців сільськогосподарської землі встановлюються особливі вимоги.
В Угорщині, наприклад, тільки зареєстровані фермери можуть купувати сільськогосподарську землю площею понад 1 га. Фермери є громадянами Угорщини та країн ЄС, які мають кваліфікацію в галузі сільського чи лісового господарства, або займаються сільськогосподарською та лісогосподарською діяльністю в Угорщині щонайменше три роки з п’яти послідовних років, або мають щонайменше 25% зареєстрованих сільськогосподарських підприємств.
У Польщі також існують суттєві обмеження: перевага надається фермерам, які працюють на своїй землі, і тільки ті, хто має статус фермера, можуть купувати землю більше 1 га. Ці особи зобов’язані займатися сільськогосподарською діяльністю не менше п’яти років, причому придбана протягом цього періоду земля не може бути продана чи передана іншим особам.
Неприватні фермери, особливо юридичні особи, можуть купувати землю сільськогосподарського призначення лише за погодженням з Національним центром підтримки сільського господарства.
У Франції немає законодавчих обмежень на придбання землі, але для ведення сільськогосподарської діяльності (і виноробства) необхідна спеціальна ліцензія, однією з умов її отримання є спеціальна освіта та досвід роботи в галузі сільськогосподарської діяльності.
Що стосується обмежень корпоративного володіння землею сільськогосподарського призначення, то вони не є типовими.
Тільки в Угорщині купівля землі юридичними особами, створеними за законодавством Угорщини та інших країн, повністю заборонена.
У Польщі юридичні особи повинні отримати згоду Державного центру підтримки сільського господарства, якщо вони набувають більше 1 га землі.
Захист прав орендарів або власників землі
У більшості країн Західної Європи, таких як Нідерланди, Бельгія, Франція, Іспанія та Словаччина, права орендарів захищені максимально можливою мірою. Механізми захисту орендарів включають встановлення мінімальних термінів оренди сільськогосподарських земель (у різних країнах від 5 до 27 років).
Франція та Нідерланди також мають максимальні договірні орендні ставки, які щорічно встановлюються урядами цих країн. У Бельгії максимальні ціни в кожному регіоні переглядаються кожні три роки за участю представників землевласників і фермерських організацій.
Для захисту прав орендарів, можуть запроваджуватись додаткові гарантії: максимальний строк оренди та мінімальна орендна плата.
Такий інструмент діє в Іспанії, двох регіонах Бельгії (в Брюсселі та Фландрії), а також у Нідерландах.
Переважне право орендаря на купівлю орендованої землі у разі її продажу передбачено в Іспанії, Угорщині, Румунії та Бельгії (Брюсселі та Фландрії), Нідерландах. У Франції та Польщі таке право наявне з умовами – якщо оренда була чинною не менше трьох років. У Франції орендар, який має намір купити землю, повинен обробляти її протягом наступних дев'яти років. У Чехії таке право діє лише у разі оренди державних земель.
Водночас в Ірландії та всіх країнах Центрально-Східної Європи, крім Словаччини, більш захищеними є власники.
Консолідація землі
В більшості розглянутих європейських держав передбачена добровільна консолідація земель за ініціативою власників, уряду або муніципалітетів, а учасники процедури консолідації мають отримати землі, еквівалентні за вартістю тим, які в них були, або компенсацію втрат.
У Франції імплементовано спеціальну систему землеустрою AFAFE на заміну процедури консолідації. Система здійснюється та фінансується муніципалітетами, які розробляють проєкти консолідації та можуть ініціювати примусове вилучення земель, а власники можуть оскаржувати такі рішення в суді.
У Хорватії консолідація здійснюється на підставі Програми ущільнення земель сільськогосподарського призначення, яка розробляється Міністерством сільського господарства та затверджується урядом. Після консолідації земель забороняється проведення поділу земель консолідованої ділянки протягом 99 років з дня прийняття рішення про об'єднання земель.
У Литві площа проєкту консолідації має бути не менше 100 гектарів, мати затверджений генплан території та мінімум п'ять учасників. В Іспанії є спеціальні процедури меліоративної консолідації. Для її проведення уряд має своїм указом визнати, що консолідація є загальнонаціональним інтересом.
Водночас є країни, де процедура консолідації взагалі не передбачена – це Румунія та Угорщина.
Продаж землі громадянам (юрособам) з інших країн
У країнах ЄС, з огляду на принцип вільного руху капіталу та принцип недискримінації, загалом відсутні обмеження щодо можливості для громадян або юридичних осіб з інших країн ЄС набувати землі у власність.
Водночас ситуація відрізняється для осіб – резидентів країн поза межами ЄС.
Найбільш жорсткий національний режим – в Угорщині: лише громадяни країн-членів ЄС можуть купувати сільськогосподарські землі.
У Литві, окрім резидентів країн ЄС, також можуть купувати особи, що зареєстровані в країнах-членах НАТО та Європейської асоціації вільної торгівлі. А в Ірландії та Польщі набуття земель у власність особами, які є резидентами країн поза межами ЄС, потребує дозволу органів влади.
Більш ліберальний режим у Хорватії – певні види земель сільськогосподарського призначення доступні для купівлі іноземцями з 1 липня 2023 року. Водночас залишається заборона на придбання лісів і пасовищ.
Натомість у Словаччині загалом відсутні обмеження щодо резидентства та громадянства. Але існує принцип взаємності для резидентів країн, що не входять в ЄС: сільськогосподарські землі не можуть бути придбані іноземними громадянами або компаніями, країни походження яких не дозволяють придбання такої землі словацьким громадянам або компаніям (наприклад, зараз такою країною є Україна).
В Іспанії окремого дозволу вимагає придбання сільськогосподарської землі в деяких регіонах, таких як острови, іспанські території в Північній Африці та Гібралтарська протока.
Суд Євросоюзу
Держави-члени ЄС уповноважені регулювати відносини обігу земель самостійно на рівні національних законодавств. Разом з цим усі шестерні регулювання в ЄС обертаються навколо принципів вільного руху товарів, послуг, капіталу, працівників.
Обіг земель сільськогосподарського призначення підпадає під дію принципу вільного руху капіталу. Учасники ринку обігу земель не можуть піддаватися будь-яким обмеженням на рух капіталу між державами-членами Євросоюзу.
Нагляд за дотриманням цього принципу при впровадженні внутрішніх національних правил регулювання обігу земель державами-членами Євросоюзу здійснює Суд ЄС (Court of Justice of the European Union, CJEU).
Суд ЄС під час багаторічної діяльності сформулював багато усталених позицій щодо регулювання земельних відносин:
Фіксація цін. CJEU підтверджує можливість регулювання цін на землі сільськогосподарського призначення державою якщо: такі заходи базуються на об’єктивних, недискримінаційних, точних критеріях; а встановлення цін спрямоване на уникнення надмірної спекуляції землею. Також зазначається, що такі заходи є крайньою мірою, коли альтернативні, більш м’які інструменти відсутні.
Боротьба з агресивною експансією. При продажі земельної ділянки сільськогосподарського призначення державою слід розрізняти категорії "ринкова вартість" ділянки та "найвища тендерна ставка". Держава може не схвалити продаж ділянки за найвищою ціною в публічному тендері, якщо ставка є непропорційною вартості ділянки.
Вимога щодо самостійного здійснення фермерської діяльності. Вважається неприпустимою, адже суперечить принципу вільного руху капіталу. Держава не може на національному рівні встановлювати вимогу щодо обов’язкового самостійного здійснення фермерської діяльності до суб’єкта, який має намір придбати землі сільськогосподарського призначення. При цьому легітимною є вимога щодо "збереження землі в сільськогосподарському використанні".
Вимога щодо зобов’язання покупця проживати поблизу ділянки. Така вимога також розглядається як непропорційне обмеження вільного руху капіталу, а тому є неприпустимою.
Встановлення лімітів на площі набуття земель. Практикою CJEU не встановлено вказівки щодо встановлення лімітів на площі набуття права власності на землі сільськогосподарського призначення. Фіксація верхніх меж розміру на землі, які можна придбати або утримувати, є обмеженням принципу вільного руху капіталу.
Адміністративний дозвіл на відчуження земельних ділянок через військові ризики. Встановлення адміністративного дозволу на відчуження земельних ділянок, що розташовані на прилеглих до сухопутних кордонів територіях, з метою захисту військового інтересу держави можливе за наявності належного та реального обґрунтування існування серйозного військового ризику, недискримінації учасників таких правовідносин та неможливості встановлення альтернативного більш м’якого обмеження.
По суті, рішення Суду ЄС – це фільтр меж допустимих регулювань та обмежень поворотних точок, які держави Євросоюзу можуть впроваджувати на рівні національного законодавства у сфері регулювання земельних правовідносин.
Висновки для України
З 1 січня 2024 року в рамках так званого другого етапу земельної реформи юридичні особи, засновані громадянами України, отримали право купувати сільськогосподарські землі. Площу, яка може перебувати в одних руках (юридичної або фізичної особи), збільшено зі 100 до 10 тис. гектарів. Для юридичних осіб, які хочуть отримувати пасивний дохід від оренди, відкривається ринок з дохідністю, кращою за депозити.
Зараз ринок перебуває на початкових стадіях, продано за три роки лише 1% від усіх сільгоспземель України.
За даними публічних реєстрів, до повномасштабного нападу Росії на Україну у лютому 2022 року в середньому в країні продавали 10 тисяч гектарів на тиждень. Станом на грудень 2023 року продажі впали у чотири рази – до 2,5 тисячі гектарів на тиждень.
Експерти прогнозують, що протягом року ринок активізується, а ціни на землю зростуть.
Для держави функціонуючий ринок землі – це надходження до бюджету як від договорів купівлі-продажу, так і від ПДФО та військового збору, від подальшої оренди. Попит та пропозиція постійно зростають, відповідно, збільшується вартість землі.
Вже зараз необхідно виконати "домашнє завдання" та врахувати норми ЄС, позиції CJEU для того, щоб український бізнес був конкурентним на європейському ринку, Україна була привабливою для інвесторів та в подальшому уникнути позовів проти України до Суду ЄС.
Україна до остаточного набуття членства в Євросоюзі зобов’язана гармонізувати земельне законодавство та привести його у відповідність із загальноприйнятими нормами ЄС. Завершення земельної реформи – це юридична процедура, що автоматично каталізує економічні процеси, нові можливості для країни, аграріїв, а також новий рівень захисту прав землевласників та землекористувачів.
Саме тому після перемоги має відбутися третій етап земельної реформи в Україні, коли дозвіл на придбання земель сільськогосподарського призначення отримають іноземні інвестори.
Втім, це питання підлягає вирішенню українським народом на загальнонаціональному референдумі.
